Организационные формы местного самоуправления. Состав органов местного самоуправления, их функции и полномочия

Органы местного самоуправления: правовая основа формирования и классификация. Переходный характер реализации муниципальной власти. Представительные органы муниципального района: состав, функции и полномочия. Исполнительные органы местного самоуправления.
Краткое сожержание материала:

Размещено на

Органы местного самоуправления: правовая основа формирования и классификация

Изучение любой проблемы, ее сути целесообразно начинать с исторического аспекта. Это в полной мере относится и к практике организации местной власти в России. Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г.¹, земские учреждения подразделялись на уездные и губернские и состояли из Уездных и Губернских земских собраний и Уездных и Губернских земских управ (ст. 13). Положение достаточно детально определяло состав представительных и исполнительных земских органов, их полномочия и порядок деятельности.

Городовое Положение от 11 июня 1892 г.² предусматривало следующие учреждения городского общественного управления: Городскую думу и Городскую управу с состоящими при ней исполнительными органами (ст. 12). Выделяя общий тип структуры муниципального аппарата, Л.А. Велихов писал: «Этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме:

городской избирательный корпус как база;

вышедший из его лона распорядительный совет;

исполнительный орган;

на верху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя городской коммуны»¹.

Современная муниципальная практика свидетельствует о том, что данная система является достаточно распространенной. В соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении, ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 г., «органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя»; «существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление». Право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы (ч. 2 ст. 3).

Реализация муниципальной власти в большинстве муниципальных образований невозможна без органов, которым население делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие их интересы и нужды.

Действующая сегодня структура органов местного самоуправления имеет в известной мере переходный характер. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внес изменения в структуру и правовой статус органов местного самоуправления (гл. 6). В соответствии с ним структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципааьного образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ч.1, 3, 4 ст. 34).

Согласно закону, органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы -- наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч.1 ст. 2).

Конституция РФ закрепляет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132). Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132).

Среди оснований классификации органов местного самоуправления, как правило, называют: способ образования, назначение (степень специализации), предметы ведения, способ принятия решений, тип исполняемых функций'.

Органы местного самоуправления различают по:

способу образования - выборные и другие органы, формируемые на добровольной основе с последующим утверждением; на основе назначения, на основе кооптации по установленным нормам;

назначению -- органы общего и специального назначения¹.

предметам ведения -- органы, решающие вопросы местного значения, и органы, исполняющие отдельные государственные полномочия;

особенностям предметов ведения -- органы общей компетенции (представительные органы местного самоуправления) и местная администрация (орган управления муниципального образования), предметы ведения которых охватывают большинство вопросов местной жизни; органы специальной компетенции -- органы местного самоуправления, ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни (например, отдел образования местной администрации)²;

способу принятия решений -- коллегиальные или единоличные;

типу исполняемых функций -- представительные, исполнительные, контрольные.

К основным принципам организации и деятельности органов местного самоуправления относятся: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; публичность; государственная гарантия; гласность; самостоятельность; законность; ответственность.

2. Представительные органы местного самоуправления

В подавляющем большинстве стран (например, Великобритании, Германии, Франции, Японии) представительные органы, действующие на муниципальном уровне, состоят из лиц, непосредственно избираемых населением муниципального образования. Так, конституция Испании 1978 г. закрепляет, что советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего равного, свободного, прямого и тайного голосования на условиях, установленных законом (ст. 140). В конституции Казахстана 1988 г. предусматривается, что маслихаты избираются населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права (ч. 2 ст. 86).

В некоторых государствах (например, США, Канаде, Китае, Швейцарии, странах Тропической Африки) муниципальные представительные органы могут быть сформированы не путем прямых выборов. Так, в некоторых графствах США советы состоят из выборных представителей входящих в состав графства тауншипов. В Китае члены деревенского выборного комитета избираются на собрании деревенских представителей или их кандидатуры выдвигаются малыми деревенскими группами.

В России представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Представительный орган муниципального района может:

состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района (ч. 2, 4 ст. 35).

Согласно Федеральному закону, представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан (ч. 3 ст. 35).

Как правило, численный состав представительных органов местного самоуправления зависит от численности населения муниципалитета. Например, конституция Бразилии 1988 г. устанавливает, что число муниципальных советников пропорционально населению муниципии при соблюдении следующих пределов: а) минимум девять и максимум двадцать один в муниципиях, насчитывающих до одного миллиона жителей; б) минимум двадцать три и максимум сорок один в муниципиях, насчитывающих более одного миллиона и до пяти миллионов жителей; в) минимум сорок два и максимум пятьдесят пять в муниципиях, насчитывающих более пяти миллионов жителей (ст. 29).

Численный состав представительного органа местного самоуправления Германии устанавливается муниципальным законом. Так, Закон об общине Вольной Земли Саксония закрепляет, что количество членов совета общины зависит от общего числа жителей данной общины (п. 2 § 29). В общинах численностью до 500 жителей избирается 8 членов совета, до 50 тыс. - 34.