Недропользование в России

Становление и развитие режима недропользования в Российской Федерации. Рассмотрение правового регулирования в данной сфере через призму административно-правового режима. Органы государственной власти как субъекты правоотношений в сфере недропользования.
Краткое сожержание материала:

Размещено на

1. Становление и развитие режима недропользования в России

Организационно-правовое закрепление порядка владения, пользования и распоряжения недрами на территории Российской Федерации прошло несколько исторических этапов, характеризующихся различной ролью и значением государственных институтов в установлении нормативных основ и осуществлении разрешительных и контрольных функций со стороны государства за разработкой и использованием ресурсов недр.

Основы системы управления горным делом были заложены во время правления Ивана IV. Анализ архивных источников позволяет сделать вывод, что в 1584 г. в Московском государстве был создан прообраз петровской Берг-Коллегии - Государев приказ Каменных дел. Особенностью данного органа государственного управления было то, что его деятельность ограничивалась только поисками, добычей и обработкой строительных материалов и не охватывала широкого спектра минералов и руд. Со временем правления Ивана IV связывается и появление организованных геологоразведочных экспедиций.

В XIV-XVI вв. отсутствовала какая-либо системность в поисках месторождений полезных ископаемых. В основном направляемые из Москвы прообразы геологических экспедиций занимались проверкой «заявок», т.е. ранее обнаруженных проявлений полезных ископаемых. При этом в архивных источниках имеются данные об активном развитии рудосыскного дела на Руси в XVI-XVII вв. Деятельность по добыче и последующей обработке полезных ископаемых в рассматриваемый исторический период была достаточно динамичной, существовали государственная система управления и контроля, разрешительный, хотя и носящий во многом индивидуальный характер разработки полезных ископаемых.

Характеризуя основы правового регулирования отношений недропользования, следует отметить, что российское законодательство о недрах стало формироваться в Средние века, как и в странах феодальной Европы, на основе монархических регалий, означавших в феодальной Европе королевские привилегии на получение дохода от добычи полезных ископаемых. Первоначально регалии на право распоряжаться недрами устанавливались лишь на отдельные виды ископаемых, например; золото, серебро, медь, олово, каменный уголь, соль, но постепенно они стали распространяться на все полезные ископаемые.

По-разному выстраивались взаимоотношения между государством и недропользователями в государствах Европы, их колониях и в Америке.

Так, право регалий господствовало во Франции, в Англии, Германии, Испании, Италии, Норвегии, Швеции. Позднее, в период колониальных войн, оно распространилось и закрепилось и в других странах. В начале Средних веков право регалий подразумевало личное право государей на получение доходов от эксплуатации месторождений, в дальнейшем это стало правом государственной власти, государственной казны. Постепенно право регалий переходило к императорам, затем к республиканской власти, от центральной верховной власти к местным правителям, а иногда к лендлордам, как в Англии, или крупным землевладельцам, как во Франции. Процесс развития права регалий постепенно преобразовался из личного права государей на получение доходов от эксплуатации недр в право, учитывающее публичные интересы.

Распоряжаясь недрами на основе предоставления регалий, монархи получили возможность объявлять промысел полезных ископаемых свободным, т.е. допускающим право каждого искать полезные ископаемые на любых землях. В случае открытия месторождения первооткрывателю предоставлялось право получить участок недр для разработки. В то же время было необходимо соблюдение ряда условий, таких как уплата подати, постоянное ведение добычи, вознаграждение владельцу участка за причиненные убытки либо совместная с ним разработка месторождения. Такой порядок получил широкое распространение в XVIII в. в Германии, а затем был законодательно закреплен в других государствах и получил название горной свободы.

Принцип горной свободы был закреплен в первом Горном законе Соединенных Штатов Америки 1872 г., где предусматривалось, что запасы полезных ископаемых, «находящиеся на землях, принадлежащих федерации, как разведанных, так и не разведанных, должны быть свободны для изыскания и приобретения».

Институт горной свободы основывался первоначально на нормах общего права, которые в дальнейшем нашли свое воплощение в законодательстве в государствах континентальной системы права и в судебных прецедентах англосаксонской правовой системы.

В России эпоха правления Петра Первого стала переломной в развитии поисков, разведки, добычи и переработки полезных ископаемых, развитии законодательства о недрах, формировании системы органов государственного управления отношениями недропользования. Именно в этот период были заложены основы государственной политики и определены приоритеты в сфере освоения и использования недр, которые сохраняют свою значимость и актуальность до наших дней.

В период с 1700 по 1701 г. было издано более 15 указов и записей по вопросам сыска руд, горного производства и переработки полезных ископаемых. Следует подчеркнуть, что правовые нормы и регламенты стали во многом приобретать общеобязательный характер.

24 августа 1700 г. был издан Указ Петра I «Об учреждении Приказа Рудокопных дел», который наделялся полномочиями по поискам «золотых, серебряных, медных и других руд в Московском государстве». С момента учреждения Приказа началась централизация управления рудокопными и рудосыскными делами в едином государственном органе.

Нововведением эпохи Петра I было публичное информирование об открытиях новых месторождений полезных ископаемых.

Наиболее полно основные принципы государственной политики той эпохи в сфере поисков полезных ископаемых и горного производства отражены в Указе Петра I о сыске золотых, серебряных, медных и других руд в Московском государстве от 2 ноября 1700 г. В нем были установлены нормы, определяющие стадийность работ по поиску и разведке полезных ископаемых, проведению экспертизы образцов найденных руд и минералов, порядку фиксации места их обнаружения. Указом предусматривались возможность получения государственного вознаграждения за обнаруженное месторождение полезных ископаемых и санкции за неизвещение о такой находке. Устанавливались централизация управления рудосыскным и горным делом в Приказе Рудокопных дел и передача в него всех существующих в других органах дел в пределах компетенции.

Фактически Указ определял основы государственной политики в сфере поисков, разведки и добычи полезных ископаемых, устанавливал высокую приоритетность и общегосударственную значимость деятельности по изучению и освоению недр.

Устанавливался государственный контроль за осуществлением деятельности по поискам и разведке месторождений полезных ископаемых иностранцами, а также привлекались передовые для того времени иностранные технологии и знающие специалисты в этой сфере. Активное привлечение Петром I иностранных специалистов к поискам и разведке полезных ископаемых подтверждают и данные из Посольского приказа.

Следует отметить, что на определенном этапе вопросы правового регулирования и управления отношениями недропользования были переданы в регионы и имела место их децентрализация. Так, в июне 1711 г. было принято решение об упразднении Приказа Рудокопных дел и о передаче полномочий по управлению губерниям. Источником финансирования работ определялись средства губерний. Был учтен особый ресурсный потенциал Сибирской губернии.

В начале XVII в, государство проявляло озабоченность состоянием минерально-сырьевой базы, осуществляло функции по ее учету и контролю, в том числе по следующим направлениям: виды полезных ископаемых, их объем, месторасположение, горно-геологические условия залегания и т.д. Особое значение установление основ контрольной деятельности государства того периода имеет в связи с тем, что заложенные и определенные в тот период объекты анализа и круг вопросов, по которым осуществляются государственный учет и представление сведений в государственные органы, используются практически в неизменном виде и в настоящее время.

В указанный исторический период были заложены основы организации государственного управления в данной, достаточно значимой для обеспечения экономического благополучия государства сфере, также прошли апробацию формы управленческого воздействия государства в сфере недропользования на основе централизации и децентрализации полномочий.

Опыт свидетельствовал о том, что передача полномочий в сфере рудосыскного дела и добычи полезных ископаемых на уровень губерний не принесла ожидаемых результатов, и в 1715 г. Петр I подписал Указ о восстановлении Приказа Рудокопных дел и наделении его всеми ранее имевшимися полномочиями.

На поиск оптимальных организационно-правовых форм, методов и системы органов управления в сфере недропользования было направлено создание 11 декабря 1717 г. Берг-Коллегии в соединении на непродолжительное время с Мануфактур-Коллегией. 10 декабря 1719 г. была издана Берг-Привилегия. Ею устанавливались концентрация всех полномочий по управлению рудосыскным делом в Берг-Коллегии, порядок получения разрешений на строительство рудоперерабатываюших заводов, определялось немало привилегий и возможностей для получения льгот и кредитов в случае обнаружения месторождения руд.

В Берг-Привилегии устанавливались порядок поисков руды на государственных землях, привилегии государства на покупку некоторых видов минерального сырья, порядок продажи полезных ископаемых за границу, санкции за непредставление инфор...