Спільні політичні стратегії Європейського Союзу у сфері конкуренції

Зародження європейської політики у сфері конкуренції: створення міжнародного антимонопольного законодавства і Генерального директорату з питань конкуренції Європейської комісії - аналіз її діяльності і політики, повноваження, досягнення та проблеми.
Краткое сожержание материала:

Размещено на

СПІЛЬНІ ПОЛІТИЧНІ СТРАТЕГІЇ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ У СФЕРІ КОНКУРЕНЦІЇ

План

Вступ

1. Зародження європейської політики у сфері конкуренції: розрив із традицією

2. Політика після 1958 р.

3. Інституційний процес

4. Антимонопольне законодавство -- основа політики у сфері конкуренції

Висновок

Вступ

Європейська політика у сфері конкуренції є однією з найрозвиненіших та успішних сфер політики в межах ЄС як з погляду її практичного значення для урядів, країн та споживачів, так і з погляду її аналітичного значення для дослідників європейської інтеграції. Принципами цієї політики передбачено ліквідацію викривлень -- як державного, так і приватного характеру -- на ринку, а також підтримку і до деякої міри визначення ліберальної економічної орієнтації ЄС. Система правил, яка діє в цій сфері політики, є одним із «наймасивніших» та найміцніших наріжних каменів європейського законодавства. Надійний фундамент, закладений в європейських договорах, та широкі оперативні повноваження дають змогу Комісії провадити дослідження, ухвалювати рішення й реалізовувати політику в умовах мінімальних обмежень з боку інших інституцій. Таким чином, політика у сфері конкуренції є яскравим прикладом розвитку європейської інтеграції в умовах регулятивного впливу з боку могутньої й незалежної бюрократії, яка повною мірою реалізує переваги наддержавної правової системи.

Не слід, однак, ідеалізувати образ Комісії як ефективного і централізованого регулятивного органу, що керується у своїх діях виключно ліберальними міркуваннями. Європейська політика у сфері конкуренції реалізується не у вакуумі, і Генеральний директорат з питань конкуренції Європейської комісії (колишній DG IV) зазнає тиску (як прямого, так і непрямого) з боку урядів держав-членів, груп лобіювання на користь приватних фірм, а також страждає від суперечностей, що існують у самій Комісії. Незважаючи на всі свої повноваження щодо регулювання поведінки фірм та урядів, Генеральний директорат DG IV водночас обмежений ними, що, напевне, знаходить своє відображення в надзвичайно великій кількості злиттів, актів державної допомоги та спільних заходів, які ним були затверджені. Крім того, хоча політика у сфері конкуренції значною мірою визначається законодавчими й економічними принципами, її точна орієнтація лишається предметом гострих дискусій. Епістемна громада юристів, учених та консультантів, які діють у «сірій зоні» між теорією та практикою, забезпечує гостру критику як політики, так і практики.

Справді, хоча суспільний імідж Генерального директорату DG IV як загалом успішного й компетентного бюрократичного органу є значною мірою обґрунтованим, різні аспекти його діяльності піддаються критиці, і не в останню чергу з боку її бенефіціарів. Невдоволення темпами ухвалення рішень (а в деяких галузях рішення ухвалюються із значними затримками) свідчить про незбалансованість робочого навантаження та доступних ресурсів (Financial Times, 11 February, 1998). Значно ґрунтовнішою є критика неформальної системи ухвалення рішень, яка характеризує більшу частину обсягу роботи Комісії: чимало рішень Комісія ухвалює на власний розсуд, не оприлюднюючи їхнього фундаментального юридичного та економічного обґрунтування (Koran, 1997; Neven et al, 1998). На згадану відсутність прозорості та підзвітності вказують також ті, хто вважає Комісію надто заідеологізованою в її прагненні до заохочення конкуренції й запровадження дерегулювання без урахування соціальних наслідків. Ще інші вважають, що Комісія надто вразлива до різних видів політичного тиску, і це підриває довіру до політики у сфері конкуренції як незалежної та неупередженої регулятивної системи.

Хоча чимало критичних зауважень супроводжуються різноманітними пропозиціями реформ, право ініціативи щодо радикального реструктурування способу реалізації політики у сфері конкуренції належить самій Комісії. Це зроблено з метою децентралізації системи втілення політики й делегування значної кількості поточних рішень антимонопольним органам і судам національного рівня. У такий спосіб Комісія зосередила у своїх руках право визначати стратегічну орієнтацію європейської політики й приділяти увагу найбільш антиконкурентним видам поведінки. Те, що, незважаючи на всі реформи, Комісія залишається центром європейської політики у сфері конкуренції, відображає її прагнення захиститися від спроб обмеження своєї ролі та викривлення принципів, на яких ця політика ґрунтується. У такий спосіб анти монопольна політика, незважаючи на всю свою відкритість для критики, зберігає міцну інституційну основу та доктринальні принципи в умовах, коли в процесі ухвалення поточних рішень домінує прагматичний підхід.

1. Зародження європейської політики у сфері конкуренції: розрив із

традицією

Європейська політика у сфері конкуренції являє собою унікальний випадок у політиці ЄС, оскільки вона розвивалася в тісній взаємодії з аналогічними видами політики на рівні окремих країн. У цій політичній сфері більше, ніж в усіх інших, можна говорити про взаємну підтримку між двома рівнями політики, в тому розумінні, що робота посадовців у Брюселі сприяла підвищенню уваги до проблем антиконкурентної поведінки на рівні окремих країн, а вищі посадовці національного рівня загалом підтримували розвиток європейського виміру своєї роботи. Ми не хочемо сказати, що до створення Європейського співтовариства з вугілля та сталі (ЄСВС) законодавство щодо заохочення конкуренції було відсутнє. У деяких державах-членах існували закони, а економісти, юристи та деякі посадовці визнавали необхідність їх суворого виконання. Однак традиційні пріоритети економічного управління в більшості країн Західної Європи були далекі від принципів антимонопольної політики. До Другої світової війни (і значною мірою після неї) картелі та внутрішньофірмова кооперація були нормою на більшій частині континенту. Хоча вже тоді не бракувало критиків, подібна практика значною мірою вважалася легітимною (оскільки вона нібито сприяла збереженню кількості робочих місць та заохоченню інновацій і запобігала виснажливій або загрозливій конкуренції), обстоювалася представниками більшості галузей і підтримувалася урядами (Asbeek Brusse and Griffiths, 1997; Tiratsoo and Tomlinson, 1997).

Традиція заохочення конкуренції в Європі була значно слабшою, ніж у США (де антитрестівські закони були прийняті ще наприкінці XIX ст.),-- тому американські економісти та юристи, які мали вже майже півстолітній досвід застосування антимонопольного законодавства, були дуже критично налаштовані щодо європейської практики (Mason, 1946). У межах своєї повоєнної програми модернізації багатосторонніх регіональних та національних норм економічного менеджменту офіційні представники США змусили уряди європейських країн визнати конкуренцію за фундаментальний принцип роботи ринку і зробити політику у сфері конкуренції її гарантом. Для усунення бар'єрів на шляху вільної торгівлі також необхідно було заборонити приватні обмеження. Багатостороння програма дій Міжнародної організації торгівлі -- попередника Генеральної угоди з тарифів та торгівлі (GATT) -- не дала результатів. Трохи більшого успіху було досягнуто на національному та регіональному рівнях -- історію розвитку антимонопольної політики в Західній Європі можна розглядати як один з успіхів дипломатії США у справі реструктурування управління економікою в Європі¹. Американські економісти та юристи заохочували розробку національної політики у сфері конкуренції у Великій Британії, Франції та Німеччині, хоча в кожній з цих країн через затятий опір бізнесових кіл їм довелося піти на поступки в деяких деталях (Dumez and Jeunemaitre, 1996; Mercer, 1995; Howson and Moggridge, 1990; Berghahn, 1986; Hardach, 1980). Американці також сприяли налагодженню діалогу в межах Організації європейського економічного співробітництва (ОЄЕС), аби дати керівникам країн змогу обговорити шляхи розвитку своєї національної політики². Однак їхнім найбільшим внеском стало забезпечення гарантій того, що в Європейському співтоваристві з вугілля та сталі згодом було закріплено антимонопольні положення.

Однак у процесі розробки антимонопольних правил ЄСВС питання економічного управління та продуктивності праці були вторинними порівняно з проблемою німецького економічного потенціалу. Пропозиції Моне до плану Шумана в основному були спрямовані на розв'язання проблеми відновлення Німеччини, а основним критерієм у цьому процесі була можливість вирішення питання з німецькими картелями та монопольними об'єднаннями. Під час переговорів Моне наполягав на застосуванні в процесі складання антимонопольних положень Паризького договору (1951 р.) американського досвіду заборони картелізованих видів поведінки (незважаючи на те, що інші положення цієї угоди сприяли ефективній підтримці змовницької діяльності) і реалізації дій на наддержавній основі (Duchene, 1994; Diebold, 1959). Хоча ці пропозиції викликали заперечення з боку німецьких та деяких інших національних торговельних асоціацій, пропоновані анти монопольні заходи залишилися у тексті договору в майже незміненому вигляді (Gillingham, 1991).

Положення ЄСВС охоплювали всі основні питання політики у сфері конкуренції і значною мірою відтворювали зміст американських антимонопольних законів (Monnet, 1976; Majone, 1991). У статтях 65 та 66 Паризького договору було особливо підкреслено заборону створення картелів та монопольних об'єднань (що стало відображенн...