Бюджет Європейського Союзу

Характеристика процесів розробки й управління бюджетами під час створення Європейського Союзу. Особливості незалежних джерел державного фінансування Європейського Співтовариства. Визначення балансу між європейським і національним рівнями менеджменту.
Краткое сожержание материала:

Размещено на

Бюджет Європейського Союзу

План

Вступ

1. Загальна схема формування бюджету

2. Бюджетні стратегії у різні часові періоди

3. Управління збільшеним бюджетом

4. Берлінський результат

Висновки

Вступ

Історично бюджети мали надзвичайно важливе значення в процесі становлення сучасної держави і залишаються такими для сучасних урядів. У цьому розділі ми спробуємо розібратися в лабіринті бюджетних процедур ЄС і простежити характеристики бюджетної політики та бюджетних відносин в умовах нового політичного порядку, що створюється на наших очах. Те, звідки беруться гроші ЄС, як вони витрачаються та за допомогою яких процесів розподіляються, є об'єктом інтенсивних політичних переговорів. Формування бюджетів -- це політичне питання, оскільки гроші являють собою саме ті ресурси, за допомогою яких формуються всі суспільні блага. Розробка бюджетів обов'язково передбачає здійснення політичного вибору щодо розміщення та розподілу обмежених за обсягом ресурсів між державами-членами та між регіонами й соціальними групами всередині цих країн.

Через низку причин відносини в процесі розробки й управління бюджетами мали важливе значення під час створення ЄС. По-перше, пошук незалежних джерел державного фінансування Європейського Співтовариства (ЄСТ) мав вирішальне значення для розбудови Співтовариства, яке вже не вписувалося в рамки традиційної міжнародної організації. По-друге, бюджетні питання були неминуче пов'язані з дискусіями щодо ролі та сфер компетенції окремих інституцій ЄС, а також балансу між європейським і національним рівнями управління. По-третє, бюджетні потоки у державах-членах дуже прозорі; вирахувати тих, хто виграє від них, і тих, хто програє, порівняно нескладно. Таким чином, бюджетні відносини з вищою імовірністю, ніж, скажімо, процеси формування європейських норм, знаходять своє відображення у відносинах на національному рівні та національній електоральній конкуренції. По-четверте, питання щодо мети створення бюджету і принципів використання державних фінансів у межах Євросоюзу пов'язані із загальнішими питаннями характеру ЄС та його розвитку як політичного утворення. Зміни ідей щодо ролі державних фінансів у процесі інтеграції сприяють формуванню політичного порядку денного в таких сферах, як: економічний та валютний союз (ЕВС), регіональна політика, соціальна політика. Бюджет відіграв важливу роль у консолідації ринкової інтеграції, полегшуючи шлях до досягнення угоди в багатьох політичних сферах та сприяючи формуванню політичних рушійних сил інтеграції. Крім того, бюджет був і залишається предметом гострих суперечок між державами-членами та інституціями ЄС.

Аналіз бюджетних відносин дозволяє висвітлити зв'язки між політичною та економічною інтеграцією. Фінансові ресурси є важливим засобом політичного "цементування" ринкової інтеграції. Інакше кажучи, бюджет є зручним мірилом для оцінки позитивної інтеграції. Розміри Й характер розподілу бюджету ЄС мають важливі наслідки для функціонування широкого спектра політичних стратегій. Процес управління бюджетами, а не лише їх формування, змушує звертати увагу на управлінські можливості інституцій ЄС і, зокрема, Комісії. Всі інституції, і передусім Рахункова палата, приділяють дедалі більшу увагу проблемі зловживань у бюджетній сфері й шукають оптимальні шляхи для захисту фінансових інтересів ЄС.

бюджет національний фінансування європейський союз

1. Загальна схема формування бюджету

У перші роки існування Співтовариства бюджет являв собою фінансовий інструмент, аналогічний тим, що застосовуються у традиційних міжнародних організаціях. Бюджетні договори 1970 та 1975 pp. привели до фундаментальних змін у структурі бюджетних відносин та бюджетної політики. Ці договори створили конституційну основу для фінансів Євросоюзу за низкою важливих аспектів (див. вставку 8.1)¹. Згідно з зазначеними договорами, було сформовано систему "власних ресурсів", яка забезпечила ЄС автономним джерелом надходжень і складалася з трьох елементів: митних зборів, сільськогосподарського мита та частини бази оцінки податку на додану вартість (ПДВ) у країнах-членах, яка не перевищує 1 відсоток. Угода 1970 р. про власні ресурси кілька разів послідовно змінювалася. Одним з її базових принципів передбачалося, що доходна база має застосовуватися до всіх держав-членів, незалежно від їхнього розміру, добробуту, моделі витрат ЄС та фінансових можливостей. Це стало причиною певних ускладнень, що виникли в наступні роки². Укладання бюджетних договорів змінило інституційну структуру для вироблення рішень стосовно бюджету. При цьому Європарламенту було надано значні повноваження в бюджетній сфері, у тому числі право збільшувати, зменшувати або перерозподіляти витрати в тих сферах, які класифікуються як "необов'язкові витрати"; затверджувати або відхиляти бюджет у цілому, а також оцінювати щороку, шляхом голосування, роботу Комісії з управління бюджетом. Зазначене "право розпоряджатися гаманцем" забезпечило ЄП важіль впливу в його інституційних баталіях з Радою міністрів і дозволило йому обстоювати свої власні незалежні політичні пріоритети. Рада перестала бути єдиною інституцією, наділеною бюджетними повноваженнями, хоча й зберегла за собою право останнього слова в законодавчій сфері. Згідно з угодою 1975 p., щоб поглибити підзвітність у бюджетному процесі й забезпечити управління витратами, було створено незалежну Рахункову палату. Положення угоди спільно з фінансовим регламентом та регламентами щодо власних ресурсів утворюють законодавчі правила бюджетної "гри".

Після 1970 р. використання бюджету як реального інструменту європейської державної політики було обмежене одним фундаментальним чинником, який і досі впливає на формування фінансів ЄС. Річ у тім, що бюджет ЄС був і залишається дуже невеликим порівняно з валовим національним продуктом (ВНП) Співтовариства та рівнем державних витрат у державах-членах. У 1997 р. бюджет ЄС був еквівалентний 2--4 відсоткам сумарного національного бюджету держав -- членів Союзу і становив 1,2 відсотка ВНП Співтовариства (Commission, 1997a). Однак, хоча бюджет ЄС має зовсім невелике макроекономічне значення для Союзу в цілому, він дуже важливий для тих держав-членів, які отримують значні фінансові трансферти із структурних фондів. У 1994--1999 pp. трансферти в межах ЄС становили 3,67 відсотка ВВП Греції, 2,8 відсотка ВВП Ірландії, 4 відсотки ВВП Португалії та 1,7 відсотка ВВП Іспанії (Commission, 1997а). За нібито невеликим загальним обсягом бюджету в бюджетних угодах "Делор-1" (1988--1992 pp.) та "Делор-2" (1993--1999 pp.) приховувалося істотне збільшення фінансових ресурсів. Збільшення бюджету супроводжувалося значним розширенням спектра політичних стратегій Співтовариства (див. рис. 8.1). Берлінською угодою на 1999-- 2006 pp. уже не передбачено настільки істотного приросту ресурсів, як у пакетах "Делор-1" та "Делор-2".

Недостатність бюджетних ресурсів ЄС підкреслює одну важливу особливість нової європейської спільноти, а саме: істотне значення регулювання як головного інструменту державної влади в Євросоюзі. Розширення спектра регулятивних стратегій розглядалося як альтернатива створенню додаткових фіскальних ресурсів на рівні ЄС і відображало погляд, згідно з яким роль державних фінансів у процесі інтеграції має бути обмеженою. Втім, цей погляд не завжди переважав. У 1970-і pp. забезпечення бюджету потужними фінансовими ресурсами через одну з форм фіскального федералізму загалом розглядалося як необхідна умова будь-якої інтеграції і, зокрема, створення ЕВС. Передбачалося, що збільшення бюджету необхідне для протистояння зовнішнім впливам і забезпечення фіскальної стабілізації, чого уряди держав-членів більше неспроможні досягти шляхом управління своїми власними валютами. Натомість, погляд, згідно з яким повинен існувати сильний уряд Співтовариства, що має у своєму розпорядженні обмежені фінансові ресурси, почав домінувати в 1980-і pp., після того, як кейнсіанська економічна політика дискредитувала себе і була змушена поступитися місцем монетарним підходам. Домінування сільськогосподарських інтересів у 1970-і pp. в процесі формування бюджету ЄС не дало змоги ідеям фіскальних федералістів здобути політичне визнання.

У основі формування бюджетної політики в Євросоюзі лежать "історичні рішення", тобто великі пакетні рішення, та річний бюджетний цикл і тисячі управлінських рішень за кожною сферою витрат. "Історичні рішення", що ухвалюються періодично, починаючи з 1988 p., забезпечують формування річного бюджетного циклу. Управління бюджетом здійснюють численні органи влади різного рівня, починаючи з Комісії і далі вниз, до центральних регіональних та місцевих урядових агентств у дер-жавах-членах. В обов'язки Комісії входить складання щороку проекту бюджету та формулювання пропозицій для впорядкування "великих торгів". Як правило, Комісія виступає за збільшення частки бюджету ЄС, що спрямовується на фінансування політичної інтеграції, але у 1990-х pp. їй довелося приділити більшу увагу управлінню бюджетними витратами. Крім того, Комісія намагається відігравати в бюджетних баталіях роль "чесного брокера" і складає за дорученням урядів держав-членів проекти звітів з таких делікатних питань, як "власні ресурси" та чисті фінансові потоки до держав-членів.

Центральну роль у бюджетних переговорах відіграють різні структурні підрозділи Ради. Рада з питань бюджету, що складається з представників міністерств фінансів, узгоджує річний бюджет, використовуючи для цього ретельно розроблені оперативні процедури та правила ухвалення рішень. Рада з загальних питань (РЗП), Рада міністрів економіки та фінансів (Екофін) та Рада з п...