Развитие местного самоуправления в России

Процесс формирования казачества в военно-служилое сословие в XVII-XIX веках. Роль губных реформ в развитии самоуправления в России. Проблема возникновения приказной системы управления. Сущность и результаты петровских реформ в середине XVIII века.
Краткое сожержание материала:

Размещено на

Развитие местного самоуправления в России



Казаки - этносословные группы в составе русских и некоторых других народов. Накануне революции 1917 года существовало 11 казачьих войск - Амурское, Астраханское, Донское, Забайкальское, Кубанское, Оренбургское, Семиреченское, Сибирское, Терское, Уральское и Уссурийское.

Происхождение понятия "казак" до конца не определено. В тюрской языковой группе "казак" - вольный или независимый человек. В XIV - XV вв. так называли свободных людей, объединенных в "ватаги" или "шайки", которые служили лазутчиками или стерегли границы Руси, Литвы, Польши. Их разрозненность между собой и постоянные смены мест пребывания не позволили установить точное время возникновения казачьих общин, в будущем казачьих войск на Тереке, Дону и Яике. Достоверно известно, что донское и гребенское казачество сформировалось в середине XVI в., общины терских и яицких казаков во П-ой половине XVI в.

Казачьи общины начали быстро расти за счет "беглых" из разных социальных слоев населения страны, особенно во время смут, войн, голода и пр. Большой поток раскольников хлынул на окраины Руси и на казачьи земли после реформ Патриарха Никона.

Правительство обратило внимания на казачьи поселения во П-ой половине XVI в., задействовав их в охране границ от внешних посягательств. В XVII - XVIII вв. казакам выплачивали жалование за службу, которое стало одним из главных источников их существования. В этот период донское, терское и яицкое казачьи войска стали относительно самостоятельной военно-политической силой, связанной с центром договорными отношениями. Обеспечив сравнительную самостоятельность по отношению к государству наличием военной силы казачья община могла свободно осуществлять функции социальной, военной и хозяйственной организации. По мере постепенного вхождения казачьих войск в систему иррегулярных сил России под влиянием правительства, традиции казачьего самоуправления во многом претерпели изменения.

Система казачьего самоуправления, сочетающая военные и хозяйственные функции, соответствовало насущным планам правительства в освоении присоединенных земель в Сибири, Казахстане, на Кавказе и Дальнем Востоке. Население для новых земель комплектовали из неимущего сельского населения, служилых казаков из Донского, Терского и Яицкого войск, отставных солдат с семьями.

Процесс формирования казачества в особое военно-служилое сословие, начатый в конце XVII в., завершился в XIX в.

Важную роль в развитии самоуправления в России в XVI в. сыграли губные реформы. Исследователи высказывают мнение, что их начало относится еще к 1549 году, когда на основе специальных губных грамот, создавались местные губные учреждения.

Губные органы, как правовые институты, зародились в Новгородско-Псковской земле в конце XV или начале XVI века и начали распространяться на основе специальных губных грамот. Первые губные грамоты получило население Белоозерского и Каргапольского уездов в октябре 1539 г. Данные грамоты возлагали на выборные губные органы судебные функции, а также исполнительные функции в области выполнения наказания "лихих людей". Губные органы не обладали единой организационной структурой и не имели четких функциональных обязанностей, что приводило к их заимствованию у существующих органов самоуправления. Вообще, ранние органы местного самоуправления государство связывало, прежде всего, с осуществлением карательных и судебных задач, а не организационно-административных. Основной обязанностью губных органов первоначально являлись сыск и наказание преступников. Губная реформа отвечала интересам местных землевладельцев и верхушки черносошного крестьянства, защищая их интересы от кормленщиков и волостелей. В каждом губном округе (волости, уезде) из дворян или детей боярских выбирался губной староста. Для утверждения в должности избранный получал утверждение в Разбойном приказе. Канцелярия (изба) губного старосты состояла из старост миров, десятских, позже появился институт целовальников, избираемых из зажиточных крестьян и посадской верхушки. Их утверждали на должность целованием креста. Они выбирались вначале бессрочно, а затем - на год. Кроме разбойных дел со временем в ведение губных органов попали дела о татях, убийствах, заведование тюрьмами.

С февраля 1551 года на территории России начинают вводиться земские органы. Первую грамоту получили крестьяне Полесской волости Владимирского уезда. Согласно грамоте, в городах и волостях избирались "излюбленные головы" (старосты), а также "лучшие люди" (целовальники или земские судьи).

Таким образом, устанавливалось соотношение функций центральной и местной ветвей власти. Объективную основу отношений составляли феодальные сословные отношения, характеризующиеся переходом от дворцово-вотчинной системы к приказно-воеводской, решительный поворот к которой, происходит в конце XVI - начале XVII веков. В этот период определяющими факторами процесса формирования управления стало углубление аграрных противоречий и политическая ситуация, складывавшаяся вокруг престола. Законодательные акты этого периода подтверждают предположение о публичном характере власти на местах, слиянии функций органов государственного управления и органов общественного самоуправления в рамках приказно-воеводской системы. Тяжелая обстановка "периода смуты" ослабляет центральную царскую власть. Опорой ее, при опасности усиления боярства, остается местная власть в лице губных и земских органов и Земские соборы как составляющая центральной государственной власти. Особенно хотелось бы отметить роль Земских соборов, спор вокруг которых не утихает до настоящего времени. Одни прямо относят Соборы к формам самоуправления. Другие считают их сословно-представительным органом. Как справедливо считает Костомаров А.И., земские Соборы XVI-XVH веков не являлись, в полной мере, представительными всесословными органами. По сути, с формально-юридической точки зрения, это было сословное правительство, которое возникло в силу особенностей российской феодализации и действовало в определенные кризисные моменты истории государства.

Проблема возникновения приказной системы управления, как отмечают исследователи, является одной из наиболее сложных в истории государственности дореволюционной России. В то же время она привлекла внимание многих крупных исследователей, таких как Б.Н.Чичерин, С.М.Соловьев, В.О.Ключевский, Н.Д.Градовский, Н.И.Лазаревский, С.А.Корф, Б.Ю.Нольде, С.В.Бакрушин, М.Н.Черепнин, И.И.Смирнов и поэтому достаточно освещена. Система приказного управления больше всего являлась проблемой центрального государственного управления и поэтому выходит за рамки рассматриваемой темы. В тоже время хотелось бы отметить, что она возникла на базе обычных норм и сконцентрировала стремление государства упорядочить и усилить центральное управление. Приказная система прошла четкие стадии в своем развитии: приказа, как разового поручения, и приказа, как государственного органа с самостоятельными структурными подразделениями. На данном этапе происходит распространение государственных полномочий на места по видам деятельности.

XVII век стал для России периодом расцвета сословно-представительного управления; именно в этот период интенсивно, порой бессрочно, работают Земские соборы, развивается сеть приказов. Их к середине века становится около 60, причем, функции и полномочия их переплетаются, становятся нечеткими.³¹ В силу этого, они уже не выполняли усложнившиеся функции окрепшего Российского государства. Потребность же в твердой и эффективной государственной власти еще больше усиливается. Поэтому царь переносит центр власти на должности, входящие в структуру государственного управления. Такой должностью становится воевода (воевода -- древний русский институт, известный еще со времен Киевской Руси).

Воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и боярской Думой и подчинялись по вертикали приказам, в чьем ведении находилась данная территория. Срок их службы мог длиться до трех лет. К 1625 году воеводы были назначены в 146 городах. Характерной деталью, подтверждающей логику нашего исследования, явилось то, что воевода получал за свою службу по местной части денежный оклад и вотчину, т.е., фактически, поместье (права владения подобных вотчин были ограничены). Полномочия воеводы и его канцелярии определялись специальной показной грамотой, к ним относились оборона, охрана безопасности и благополучия, руководство городским хозяйством, местное правосудие и др. Круг полномочий зависел от типа территорий, численности населения и других факторов. Данные органы заняли как бы промежуточное положение между Центром и самоуправлением, став более высокой инстанцией по отношению к ним, а в некоторых случаях просто возглавив данные местные власти, при сохранении принципов сословной выборности. В данном случае происходит установление государственно-правового уровня между распространением государственной власти и самоуправлением. Государство не может уже обойтись без жесткого, регламентированного управления территориями и, в то же время, устранить самоуправление (причин достаточно: социальная и этническая пестрота; удельная Россия - это конгломерат земель, территорий и т.д., в то же время, необходимость сбора налогов, укрепления военных образований и т.д.).

Однако, воеводы в этот период не могли обеспечить необходимого уровня власти, т.к. в какой-то степени были искусственным звеном, что неуклонно вызывало резкую бюрократизацию и, как следствие, ослабление общей, вертикали власти. Это немедленно отразилось на общем поступательном развитии России. Накапливались социально-экономические проблемы, усилились социальные противоречия, стала невозможна реформа в армии, оставался нерешенным главный полит...