Правопреемство в отношении гражданства, его важность для белорусской науки международного права. Подход к определению круга объектов правопреемства государств. Комплексность правового регулирования. Специфика источников, регулирующих последствия.
Краткое сожержание материала:

Размещено на

Некоторые теоретические вопросы гражданства как объекта правопреемства государств

Изучение вопросов правопреемства в отношении гражданства представляется важным для белорусской науки международного права, так как процесс правопреемства в Республике Беларусь как государстве - преемнике СССР еще продолжается [1, ст.15]. Традиционные сферы правопреемства (международные договоры, государственные долги, государственные архивы и собственность) исследованы белорусскими юристами-международниками [2; 3]. Однако вопросы гражданства как объекта правопреемства государств в отечественной доктрине международного права не изучены. Целью настоящего исследования являются анализ особенностей, источников правового регулирования, основных правил и критериев смены гражданства при правопреемстве государств, а также правовая квалификация правопреемства по вопросам гражданства как структурного элемента системы международного права.

В доктрине международного права ближнего и дальнего зарубежья гражданству как объекту правопреемства государств, особенно практике государств в данном вопросе, уделяется значительное внимание [4; 5; 6; 7]. Вместе с тем остается ряд вопросов, требующих теоретического обобщения, систематизации. Так, в доктрине международного права не разработана система принципов, регулирующих правопреемство по вопросам гражданства. Следует согласиться с новозеландским ученым Д. О'Коннелом, что отсутствие в доктрине международного права четкой системы принципов в сфере правопреемства по вопросам гражданства не дает возможности оценить каждую последующую ситуацию правопреемства объективно, выработать решения по вопросам гражданства на основании единообразных критериев [8, с.102]. В данной статье предложена классификация принципов, регулирующих правопреемство по вопросам гражданства.

В современном международном праве поддерживается широкий подход к определению круга объектов правопреемства государств. К объектам правопреемства государств относят не только традиционные сферы - международные договоры, государственные архивы, долги, собственность, но и ряд иных - вопросы международно-правовой ответственности государств, гражданство, членство в международных организациях, территория и прочее. Гражданство - особая сфера правопреемства государств в силу ряда факторов.

Гражданство является одним из важнейших и неотъемлемых атрибутов государственного суверенитета [9, с.280-281; 10, с.26; 1, ст.1]. Поэтому в случае смены суверенитета над территорией одним из первых действий государства-преемника, как правило, становится определение группы лиц, которые признаются его гражданами. Гражданство государства-предшественника, в отличие от иных объектов правопреемства, не "переходит" как таковое к государству-преемнику. Гражданство государства-преемника и гражданство государства-предшественника существуют обособленно. Правопреемство по вопросам гражданства - это не переход гражданства, но переход обязательств в сфере предоставления гражданства определенному кругу лиц от государства-предшественника к государству-преемнику.

Изменение гражданства в результате правопреемства носит массовый характер [11, с.27]. Соответственно, в таких ситуациях применяются особые процедуры приобретения, изменения гражданства: трансферт, оптация, упрощенная натурализация, регистрация. Способы приобретения гражданства при территориальных изменениях относят к исключительным способам приобретения гражданства [12, с.186].

Кроме того, речь идет не только о факте изменения гражданской принадлежности большого количества лиц, но и о лояльности населения затрагиваемой территории. Нередко процесс правопреемства, особенно разделения и отделения территорий, сопряжен с нестабильной социально-политической обстановкой, внутренними конфликтами на основании этнических, религиозных, национальных различий. В таких ситуациях велика вероятность ограничительного, избирательного подхода в решении вопросов гражданства. Зачастую по дискриминирующим основаниям в должной мере не учитываются права на сохранение, изменение, приобретение гражданства в отношении огромного количества лиц.

Специфика исследуемого объекта правопреемства выражается в сложной правовой природе института гражданства: это конституционно-правовой, международно-правовой институт, один из основных элементов права прав человека. Долгое время гражданство считалось зарезервированным за внутренней компетенцией государства. На международном уровне впервые разграничение компетенции международного и национального права в сфере гражданства было сделано в решениях Постоянной палаты международного правосудия в 1923 году [13, с.14]. Далее развитие международно-правовых стандартов в области прав человека после Второй мировой войны, провозглашение всеобщего принципа защиты прав и основных свобод человека привели к тому, что различные аспекты гражданства, в том числе при правопреемстве государств, стали объектом детальной регламентации позитивным международным правом. Необходимость вмешательства международного права в целом в вопросы прав человека, по мнению многих ученых, обусловлена как их особой важностью для всего мирового сообщества [15, с.75], так и тем, что "только национальной системы для их обеспечения недостаточно" [16, с.7]. В соответствии с современной доктриной международного права не вызывает сомнений, что вопросы гражданства регулируются национальным правом в пределах, установленных международным правом [17, с.442], что подтверждается и в ряде международно-правовых актов в данной области [17, с. 19]. По мнению Х.Г. Шермерса (Германия), границы, устанавливаемые международным правом в отношении внутригосударственного регулирования данного института, все более сужаются [20, с.189]. На наш взгляд, речь идет не об "изъятии" гражданства из внутренней компетенции государства, а о расширении содержания самого института гражданства, развитии концепции взаимосвязи личности и государства. Именно поэтому основное внимание в международном праве в сфере гражданства уделяется вопросам, которые в силу своей природы не могут быть решены исключительно в пределах национального права: безгражданство, множественное гражданство, вопросы дипломатической защиты, гражданство при правопреемстве государств. В последнем случае роль международного права дополнительно обусловлена спецификой субъектного состава правоотношений по вопросам гражданства при правопреемстве государств. С одной стороны, на межгосударственном уровне необходимо закрепить стандарты защиты права на гражданство, гарантировать их применение на национальном уровне в "вертикальной" линии правоотношений "индивид-государство". С другой стороны, государства, затрагиваемые правопреемством, заинтересованы совместно урегулировать статус населения во избежание конфликтных ситуаций, коллизий. В данном случае речь идет о другой "горизонтальной" линии правоотношений "государство-государство". Таким образом, следует констатировать смешанное правовое регулирование правопреемства по вопросам гражданства: международное право устанавливает стандарты, пределы, в рамках которых национальным правом разрешаются вопросы гражданства при правопреемстве государств.

Комплексность правового регулирования данного объекта правопреемства государств выражается и в том, что на него распространяют действие нормы различных областей международного права: о правопреемстве государств, о правах человека, о гражданстве. В отношении первой группы норм Я. Броунли (Великобритания) отмечает, что "при рассмотрении проблемы гражданства бесполезно прибегать к обычно используемым в иных сферах правопреемства категориям права" [21, с.382]. Тем не менее общие нормы-принципы о правопреемстве находят должное применение и в вопросах регулирования гражданства при правопреемстве. Так, для решения вопросов гражданства, как и в отношении иных объектов правопреемства, необходимо дифференцировать правовые последствия в зависимости от фактической ситуации правопреемства. Нельзя согласиться с мнением А.Б. Аксенова (Россия), что "рассматриваемые вопросы имеют большее отношение к сфере гражданства, чем правопреемства государств" [7, с.3]. Как справедливо отмечает М. Крэйвен (Великобритания), категорически неверно не принимать во внимание, что данная сфера должна регулироваться специальными нормами о правопреемстве государств. Это значительно сузит восприятие проблемы и не даст верного полномасштабного ее урегулирования [22, с. 204-205]. Понимание особенностей правопреемства как международно-правового института, правовой связи государства-предшественника и государства-преемника позволяет наиболее эффективно избегать безгражданство путем согласования процедур, критериев, сроков предоставления гражданства, даты правопреемства и т.п.

Что касается группы норм, регламентирующих гражданство в международном праве, то речь идет о применении двух классических принципов в их различных вариациях, по отдельности или в совокупности, - jus soli (право почвы) и jus sanguinis (право крови) [23, с.25-34], а также принципа эффективного гражданства и принципа надлежащей связи (в приложении к ситуации правопреемства) [24, с.45].

В сфере международно-правовой защиты прав человека необходимо упомянуть о праве каждого на гражданство и коррелирующих с ним принципах избежания и сокращения безгражданства и недискриминации, в том числе и при правопреемстве государств. Норма о праве каждого на гражданство впервые была изложена в статье 15 Всеобщей декларации прав человека (далее - ВДПЧ). Ее статус, юридическая сила неоднозначно оцениваются в доктрине международного права. Ряд ученых (например, белорусский юрист-международник Л.В. Павлова) убедительно аргументируют обычный характер норм, закрепленных в ВДПЧ [25, с.28-29]. Другие ученые делают акцент на общем рекоменда...