Земельно-правовая ответственность: теоретический аспект

Ответственность за нарушение земельного законодательства в Республике Беларусь. Лишение права на земельный участок в форме изъятия земельного участка как мера правового воздействия. Пути совершенствование института земельно-правовой ответственности.
Краткое сожержание материала:

Размещено на

ЗЕМЕЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

Важнейшая и главнейшая функция права - это поддерживать субъектов земельных правоотношений в русле правомерного поведения, и важным рычагом, обеспечивающим это поддержание, является ответственность [1, с. 344]. Привлечение к ответственности за нарушение законодательства об использовании и охране земель направлено на обеспечение максимально эффективного использования земли всеми субъектами, обладающими вещными правами на земельные участки, а также на пресечение незаконного использования земель и нарушений правил их охраны. Ответственность за нарушение законодательства об использовании и охране земель, помимо наказания виновного лица, призвана обеспечить соблюдение прав и охраняемых законом интересов собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов, охрану правового режима различных категорий земель. В свою очередь, охрана правового режима земель направлена на поддержание его эффективности и устойчивости, в том числе гарантирование субъектам спокойного и беспрепятственного использования земельных участков по целевому назначению. В конечном итоге формируется сбалансированная система устойчивого землепользования в рамках государства.

В Кодексе Республики Беларусь о земле ответственности за нарушение земельного законодательства посвящена глава 34, состоящая из трех статей. В соответствии со ст. 158 названного Кодекса лица, виновные в нарушении земельного законодательства, несут гражданскую, административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством Республики Беларусь. Вместе с тем традиционные виды ответственности не могут обеспечить в полном объеме охрану земельных отношений. В теории земельного права обосновано существование дисциплинарной и земельно-правовой ответственности за нарушение земельного законодательства. Наибольший интерес, с нашей точки зрения, представляет собой специальная юридическая ответственность, теоретико-правовой анализ которой заслуживает внимания специалистов.

Проблеме земельно-правовой ответственности как самостоятельному явлению правовой действительности значительное внимание уделяли в своих работах Аксененок Г.А., Петров В.В., Боголюбов С.А., Ерофеев Б.В., Анисимов А.П. и др. В белорусской правовой литературе отдельные аспекты затрагивались Станкевич Н.Г., Шингель Н.А. и др. Вместе с тем взаимосвязанный характер земельных, имущественных и градостроительных отношений, оказывающий непосредственное влияние на характер и содержание мер земельно-правового воздействия на недобросовестных землепользователей, в недостаточной степени исследован в отечественной правовой науке и требует отдельного осмысления. В рамках данной статьи не исследуется правовая природа изъятия земельного участка по ст. 52 Кодекса Республики Беларусь о земле в силу специфики правоотношений, возникающих между Республикой Беларусь и иностранным государством, имеющей в том числе и международно-правовой характер. Рассуждения автора и выводы, сделанные в заключении, не претендуют на однозначность и бесспорность, носят дискуссионный характер. Автор приглашает специалистов продолжить дальнейшую дискуссию проблематики, поднятой в статье.

Краснов Н.И. впервые в юридической литературе обратил внимание на то обстоятельство, что при охране правового режима земель наряду с другими применяются земельно-правовые меры, которые не вписываются в рамки гражданско-правовой и иных видов ответственности [2, с. 16]. Точки зрения о самостоятельном характере земельно-правовой ответственности придерживается большинство представителей науки земельного права: Аксененок Г.А., Петров В.В., Боголюбов С.А., Ерофеев Б.В., Анисимов А.П., Станкевич Н.Г. Классическое определение этого понятия было дано Измайловым О.В., который под земельно-правовой ответственностью понимает применение государством правовых санкций, непосредственно предусмотренных земельным законодательством, к правонарушителю, в результате чего последний претерпевает лишения земельно-правового характера [3, с. 8]. Положив в основу данное определение, остановимся на анализе основных концептуальных подходов к сущности и содержанию земельно-правовой ответственности, параллельно отграничивая данный институт от других видов юридической ответственности применительно к законодательству Республики Беларусь.

В своих трудах по земельному праву Петров В.В. отмечал, что земельно-правовая ответственность за земельные правонарушения может применяться самостоятельно и как дополнительная мера воздействия к другим видам правовой ответственности [4, с. 131]. Земельно-правовая ответственность применяется только в случаях, прямо указанных в законе, и выражается в принудительном прекращении права на землю, т.е. в изъятии земельного участка [4, с. 131]. Большинство сторонников самостоятельности земельно-правовой ответственности как вида юридической ответственности выделяют изъятие земельного участка как ее характерную санкцию. Однако в земельном законодательстве термин «изъятие земельного участка» используется в различных аспектах и служит совершенно противоположным целям. Так, в главе 7 Кодекса Республики Беларусь о земле речь идет об «изъятии земельных участков для государственных и общественных нужд», в ст. 49 Кодекса Республики Беларусь о земле - о «прекращении права пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком», в ст. 53 - о «принудительном изъятии земельных участков, находящихся в собственности граждан, юридических лиц Республики Беларусь».

Указ Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2007 г. № 667 «Об изъятии и предоставлении земельных участков» в качестве возможных вариантов государственного реагирования на нарушение сроков занятия предоставленных земельных участков предусматривает возможность принятия решений уполномоченным государственным органом о «прекращении права пользования, пожизненного наследуемого владения, права частной собственности», «расторжении договора аренды», об «отмене решения о предоставлении земельного участка», реализация которых производится в форме изъятия земельных участков.

Таким образом, изъятие земельного участка может рассматриваться как управленческая функция государства либо как форма реагирования государства на неправомерное поведение субъекта, т.е. речь идет о применении изъятия как санкции. Для разграничения изъятия земельного участка как управленческой функции и как меры правового воздействия на нарушителей земельного законодательства, т.е. санкции, с нашей точки зрения, целесообразнее использовать понятия «прекращение права на земельный участок» и «лишение права на земельный участок», что будет способствовать совершенствованию понятийно-категориального аппарата земельного права.

В первом случае речь идет о правомерных действиях со стороны государственных органов при отсутствии противоправных действий или бездействия со стороны субъекта, использующего земельный участок (например, изъятие земельных участков для государственных нужд, добровольный отказ от земельного участка, выкуп земельного участка и т.п.), или о событиях, с которыми законодательство связывает прекращение прав на земельный участок (например, истечение срока, на который был предоставлен земельный участок, прекращение деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя).

Во втором случае имеет место нарушение земельного законодательства, выражающееся в противоправном действии или бездействии по отношению к земельному участку со стороны субъекта, имеющего право на него или полагающего, что такое право у него есть. В этой ситуации логичнее и правильнее было бы применять термин «лишение права на земельный участок», которое осуществляется именно путем изъятия земельного участка у нарушителя земельного законодательства и отражает сущностную сторону данного правового явления как санкции.

С учетом также того факта, что механизм «лишения права на земельный участок» существенно отличается от механизма «прекращения права на земельный участок», можно сделать вывод об их юридической самостоятельности.

Лишение права на земельный участок в форме изъятия земельного участка как мера правового воздействия имеет самостоятельный характер, не охватываемый рамками гражданского или административного права. Вместе с тем в литературе встречаются и иные точки зрения. В частности, Н.И.Таскин полагает, что принудительное изъятие земельного участка ввиду ненадлежащего использования земли представляет собой меру гражданско-правовой ответственности [5, с. 8]. Данный вывод автор основывает на анализе российского земельного и гражданского законодательства. В отличие от ст.ст. 284, 285 ГК РФ норма белорусского закона (ст. 271 ГК Республики Беларусь) предусматривает, что земельный участок может быть изъят у собственника (владельца, пользователя) в случаях и порядке, предусмотренных земельным законодательством, т.е. отсылает решение этого вопроса к сфере действия отраслевого законодательства. Кроме того, к сфере действия именно земельного законодательства в Российской Федерации относится и механизм изъятия земельного участка ввиду его ненадлежащего использования. Аналогичное правило закреплено и в Республике Беларусь. Дополнительным аргументом может послужить норма ст. 240 ГК Республики Беларусь, выводящая за рамки гражданского законодательства изъятие земельных участков либо для государственных нужд, либо ввиду ненадлежащего использования земли, но регламентирующая процедуру отчуждения недвижимого имущества, расположенного на таком земельном участке.

Наиболее определенно по данному вопросу высказался Харьков В.Н., мнение которого разделяется автором настоящей статьи: «Правовое регулирование ответственности в форме принудительного прекращения права земл...