Совместное ведение в системе государственного управления

Совместное ведение государства и субъектов в системе управления. Механизм реализации совместного ведения, его конституционные принципы. Полномочия Правительства РФ по вопросам реализации предмета совместного ведения в сферах правового регулирования.
Краткое сожержание материала:

Размещено на

Размещено на

Введение

Институционализация федеративной формы государственно-территориального устройства современной России, предполагает необходимость формирования и нормативного закрепления соответствующей системы государственного управления делами общества. Особенностью этой системы является наличие в ней двух субъектов государственного управления - Российской Федерации в лице органов государственной власти федерального уровня и субъектов федерации в лице региональных органов государственной власти. Субъекты федерации через сформированные ими на основе действующего законодательства органы государственной власти осуществляют государственное управление на своей территории, а также внешнеэкономическую деятельность.

1. Совместное ведение государства и субъектов в системе управления

Федеративное государственно-территориальное устройство ставит перед государственным управлением в целом и перед каждой ветвью власти в отдельности в качестве обязательного условия двуединую задачу.

Во-первых, необходимость обеспечение организации государственного управления, соответствующего конституционным целям и задачам в объеме всей федерации.

Во-вторых, эта задача подразумевает создание объективных условий для формирования таких основ государственного управления в субъектах федерации, которые бы выражали и интересы федерации и учитывали экономические, географические, социальные, демографические и т.п. особенности каждого субъекта федерации. Представляется, что, прежде всего, исходя, из этого и надо исходить, анализируя место и роль совместного ведения в системе государственного управления в Российской Федерации.

Принцип разделения властей, лежащий в основе организации государственной власти в Российской Федерации, предусматривает организационное оформление и функционирование представительной, исполнительной и законодательной ветвей власти, как на уровне федерации, так и в субъектах федерации (ст. ст. 10, 77 Конституции РФ). В целом можно согласиться с выводом о том, что исполнительная власть как подсистема единой государственной власти осуществляет функции, присущие всем ветвям государственной власти, используя при этом специфические для данной ветви власти формы и методы реализации.

Однако необходимо уточнение следующего характера. Очевидно, что все ветви государственной власти в системе государственного управления осуществляют единую глобальную функцию - управление делами общества. Государство при этом выступает как единый субъект управления, воздействующий на объекты управления через органы власти, наделяя их соответствующими полномочиями и компетенцией.

При этом каждая из ветвей власти в системе государственного управления выполняет определенную совокупность управленческих функций, присущих и характерных именно для этой ветви власти. Именно функциональные характеристики каждой из ветвей власти, позволяют идентифицировать ветви власти в качестве относительно самостоятельных. Так, для законодательной и судебной ветвей власти в качестве таких идентифицирующих их функций выступают соответственно законотворчество и правосудие.

В административно-правовой научной литературе, посвященной исследованию проблем функционирования исполнительной власти в новейших условиях, обоснованно подчеркивается, что единого понимания системы исполнительной власти в практике и законодательстве Российской Федерации на сегодняшний день не сложилось.

Закрепление в Основном Законе Российской Федерации 1993 года новых, современных государственно-правовых реалий, особенно введение понятия единой системы исполнительной власти, наряду с разграничением полномочий между федерацией и субъектами федерации с одной стороны и закрепления предмета совместного ведения с другой ставят перед учеными-юристами задачу догматического обоснования места и роли каждого из элементов исполнительной власти в единой системе государственного управления.

В федеративных государствах организация функций исполнительной власти имеет не меньшее значение, чем распределение полномочий законодательного характера. Данная организация включает два аспекта: распределение исполнительных функций и способы сотрудничества между федеральными и региональными органами исполнительной власти при осуществлении ими своих функций. Таким образом, эффективность, результативность, плодотворность государственного управления в федеративном государстве находится в прямой зависимости с одной стороны, от деятельности каждого из субъектов управления, в границах их собственных полномочий. А с другой стороны качество управления такого рода находится в непосредственной зависимости от согласованности приложения и сложения совместных управленческих усилий указанными субъектами.

2. Механизм реализации совместного ведения

В настоящее время при исследовании механизма реализации совместного ведения РФ и ее субъектов учеными-юристами основной акцент делается на разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ. В частности, учеными - государствоведами обосновывается вывод о том, что «совместное ведение» предусматривает разделение государственной власти между федерацией и субъектами в определенных отраслях и сферах государственного управления и в качестве юридического инструментария такого рода разделения выступает принцип «конкуренции», разделение сфер правотворчества, разграничение компетенции, согласование законодательства и др. И ключевым вопросом юридического анализа предметов совместного ведения является их детализация через разграничение конкретных властных рычагов между Федерацией и ее субъектами.

В значительной степени такое юридическое содержание разграничительного характера, совместное ведение несет в себе изначально. Институт совместного ведения, как ни один другой государственно-правовой институт, зеркально отражает в себе те противоречия, которые сопровождали подготовку проекта Конституции РФ 1993 года. Об этом упоминается и указывается в юридической литературе.

Известно, что «Федеративный договор», заложивший юридическую основу совместного ведения РФ и субъектов РФ фактически объединил в себе три акта:

1) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

2) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;

3) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Непоследовательность в принятии и подписании Федеративного Договора проявилась и в том, что первоначально Федеральный Договор о разграничении полномочий был подписан с республиками в составе Российской Федерации, а за тем и с органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Что, в общем, оправдано вызвало определенное недоумение в среде научной общественности.

Противоречивость в понимании совместного ведения изначально вытекала из положений, заложенных в Федеративном Договоре, который определяя предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, фактически разграничивал эти полномочия.

Представляется, что теоретическо-правовая конструкция такого рода, базирующаяся исключительно на сигментированности полномочий субъектов правового регулирования при реализации единого предмета совместного ведения не позволяет учитывать целую совокупность позитивных аспектов данного юридического феномена. Таковыми являются, например, объединение материальных, нормотворческих, организационных и других усилий для решения тех или иных вопросов, отнесенных к совместному ведению.

По нашему мнению, «совместное ведение» как государственно-правовая категория, в первую очередь, несет в себе нагрузку позитивно-правового, объединительного содержания. Генеральная цель совместного ведения как государственно-правового института единой системы государственного управления делами общества - объединение кадровых, интеллектуальных, духовных, экономических и других государственно-управленческих ресурсов на основе права в целях регулирования общественных отношений во всех сферах и отраслях социальной жизни, объединенных этой категорией, как на всей территории России, так и на территории каждого отдельно взятого субъекта РФ с учетом его особенностей.

Такой вывод можно сделать, проанализировав международно-правовую практику федеративного строительства (например Швейцария, ФРГ), которая в отличие от российского опыта подходит к решению проблемы реализации вопросов отнесенных к совместному ведению федерации и союзных государств диаметрально противоположным способом. Во-первых, конституции федеративных государств не закрепляют в своем содержании в качестве основополагающего принципа построения внутри федеративных взаимоотношений - разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами. Во-вторых, конституции зарубежных государств переносят цент тяжести в реализации предмета совместного ведения на позитивное взаимодействие, на объединение управленческих усилий федерации и ее субъектов по этим вопросам. При этом каждое федеративное...