Особенности определения регуляторной базы активов для целей ценообразования в сфере теплоснабжения в Украине

Анализ международного опыта регулирования деятельности субъектов естественных монополий. Методы ценообразования в условиях монополии, их разновидности, условия использования. Учет особенностей правового режима имущества предприятий теплоснабжения.
Краткое сожержание материала:

Размещено на

Размещено на

Введение

В Украине недавно на уровне закона о государственном регулировании субъектов естественных монополий для целей ценообразования введен термин «регуляторная база активов» (РБА). Он определяется в контексте внедрения в Украине стимулирующего регулирования субъектов естественных монополий. Анализ определения стимулирующего регулирования, установленного Правительством Украины в законе, позволяет сделать вывод, что сегодня политическим приоритетом в сфере государственного регулирования является достижение двух из четырех основных функций цен для субъектов естественных монополий: стимулирование производителя или привлечение инвестиционного капитала и стимулирование эффективности. В действующей системе ценообразования по методу «расходы плюс» такие стимулы слишком ограничены. Инвестиции в инфраструктуру не осуществляются, поскольку тарифы формируются в расчете на 1 год. Поэтому субъекты естественной монополии не имеют гарантий получать справедливую норму прибыли и, как следствие, не могут внедрять операционную эффективность для повышения спроса на свою продукцию и поддержку тарифов на приемлемом для потребителя уровне. При действующей системе ценообразования не стимулируется эффективность, поскольку не применяются санкции за неэффективную деятельность и не предусмотрено вознаграждение в виде дополнительной прибыли за особенно высокие показатели хозяйствования.

Актуален выбор такого метода стимулирующего регулирования, который позволит устранить недостатки действующей системы ценообразования, привлечь капитал в виде инвестиций и достичь эффективной деятельности монопольного субъекта. Сегодня большинство практиков в сфере государственного регулирования естественных монополий на территории СНГ признают, что, придав традиционному методу ценообразования «по норме прибыли» определенные признаки стимулирующего регулирования, можно исправить существующие недочеты. К этим признакам относятся: формирование нормы прибыли как средневзвешенной стоимости капитала и определение суммы прибыли от РБА субъекта регулирования, а также внедрение средне- или долгосрочного периода установления тарифов.

В России такой подход формирования цен реализован в секторе электро- и теплоснабжения. Как отмечают российские аналитики, до конца 2011 г. на так называемое РБА-регулирование (определение прибыли от РБА) должна была перейти значительная часть сетевых электрических компаний, что повлекло за собой рост цен на энергоносители. Реакцией на него стало принятие неожиданных регуляторных решений, которые инвесторы восприняли как неприятный сюрприз в изменении «правил игры». Регуляторами были пересмотрены принципиально неизменные положения: значение РБА и ставки доходности на старый и новый капитал в течение периода регулирования. В сфере теплоснабжения в 2011 г. только отдельные компании (в Санкт-Петербурге, Оренбургской, Орловской, Свердловской областях и др.) публично заявили о переходе на РБА-регулирование. В то же время специалисты признают сложность утвержденной методики для понимания, обременительность расчетов при ее применении в секторе теплоснабжения для вертикально интегрированных монополий, которые должны устанавливать тарифы раздельно на производство, транспортировку и поставку тепловой энергии, а также отсутствие ее преимуществ по сравнению с методикой долгосрочного индексирования тарифов для предприятий, которые оперируют имуществом на правах хозяйственного ведения.

В Украине в секторе электроэнергетики также разработана методика ценообразования, которая базируется на РБА и будет действовать после вступления в силу принятого закона. Сегодня в сфере теплоснабжения такая методика отсутствует, однако у Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере коммунальных услуг, имеются определенные наработки, которые в настоящее время обсуждаются экспертами.

Именно поэтому актуальными представляются анализ международного опыта формирования тарифов по методу РБА, сравнение методических подходов к ценообразованию с теми, которые предлагается применять в Украине, а также определение того, насколько альтернативные экономические решения могут влиять на возможность достижения государственных приоритетов в ценообразовании в сфере теплоснабжения.

Наибольшее количество исследований в сфере регулирования цен субъектов естественных монополий проводится в развитых странах, где опыт государственного регулирования составляет более 100 лет. Так, этими вопросами занимаются в Гарвардском университете (группа политики в сфере электричества - Э. Браун), Лондонской бизнес-школе (Д. Стерн), Оксфордском университете (Р. Болдвин, М. Кейв), Кембриджском университете (Д. Ньюбери), Университете Вандербилта (К. Вискузи), Университете Джона Хопкинса (Д. Харрингтон), Центре исследования публичных предприятий, функционирующем на базе Университета штата Флорида (Д. Саппингтон, С. Берг, Т. Кери, М. Джемисон), в электронной библиотеке которого есть много ссылок на разнообразные исследования аспектов ценообразования в условиях стимулирующего регулирования.

Среди разработок, освещающих отдельные аспекты государственного регулирования цен в естественных монополиях, следует отметить труды В. Базилевича, В. Беседина, 3. Борисенко, П. Ещенко, Б. Кваснюка, В. Коновалюка, В. Кононен-ко, В. Кривуцкого, Л. Кузьменко, В. Лира, И. Лукинова, Е. Нестеренко, Г. Паламарчук, Ю. Стадницкого, В. Супруна, Г. Филюк, В. Черняка, А. Чухно, Л. Шевченко, Л. Шкварчук. В последнее время к проблемам регулирования в жилищно-коммунальной сфере обращались ведущие экономисты, в частности, А. Билянский, И. Запатрина, А. Костусев, В. Николаев, Н. Олейник, Г. Онищук, М. Пухтинский, Г. Семчук и другие.

Практике ценообразования на принципах стимулирующего регулирования уделяют внимание государственные регуляторные органы развитых стран: США (Federal Energy Regulatory Commission - FERC), Великобритании (Office of Water Services - OFWAT, Office of Gas and Electricity Markets - OFGEM Германии (Bundesnetzagentur - BNetzA), Австралии (Australian Energy Regulator - AER). Стимулирующее регулирование является новой темой для стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (ВЕКЦА), ее изучению и обобщению соответствующего опыта посвящены исследования, в частности, Региональной ассоциации органов регулирования в сфере энергетики (Energy Regulators Regional Association - ERRA). Аспектам ценообразования в условиях вовлечения частного сектора экономики в инфраструктурные отрасли уделяют внимание в Международном банке реконструкции и развития.

При этом сегодня отсутствуют исследования и публикации на тему определения РБА при государственном регулировании цен субъектов естественных монополий, в которых учитываются особенности режима собственности на их имущество, не подлежащее приватизации, и амортизационные отчисления при ценообразовании на принципах стимулирующего регулирования. В национальных исследованиях не рассматриваются особенности определения РБА для реализации новых инвестиционных проектов, предусматривающих для этого привлечение частного капитала. В то же время именно вопрос определения РБА и амортизационных отчислений важен для достижения целей ценообразования по методу стимулирующего регулирования, поскольку РБА является базой для получения дохода на инвестированный капитал, а амортизация обеспечивает его возврат.

Цель работы - проанализировать существующие подходы к определению РБА и амортизации в международной практике регулирования ценообразования; обосновать необходимость применения подхода (отличного от стандартного) к определению РБА в первый год перехода к ценообразованию на принципах стимулирующего регулирования для участников частного сектора экономики, которые на условиях аренды или концессии вовлекаются в управление объектами коммунальной инфраструктуры, не подлежащими приватизации; предложить определение РБА для его применения в практике регулирования субъектов естественных монополий в сфере транспортировки тепловой энергии и на смежных рынках ее производства и потребления, что отражает особенности режима собственности на имущество субъектов естественных монополий в Украине, а также подходы для определения РБА в первом и последующих регуляторных периодах; рассмотреть альтернативные способы определения амортизационных начислений при условии установления цен на принципах стимулирующего регулирования.



Особенности определения регуляторной базы активов для целей ценообразования в сфере теплоснабжения в Украине

Продолжительный международный опыт регулирования деятельности субъектов естественных монополий говорит, что тарифы, которые устанавливает регуляторный орган, не гарантируют субъекту регулирования возмещения полной стоимости имущества. Иначе говоря, регулятор не всегда соглашается либо с оценкой имущества собственником, поскольку она может не учитывать использование этого имущества для нерегулируемой деятельности, либо с издержками собственника на приобретение и эксплуатацию активов, необходимых для регулируемой деятельности. В то же время регуляторный орган должен предоставить субъекту хозяйствования реальную возможность возместить полную стоимость капитала и не создавать лишних барьеров для собственников. Теория регулирования деятельности субъектов естественных монополий обосновывает этот аргумент тем, что предоставление гарантий субъектам регулирования является контрпродуктивным, поскольку таким образом устраняются стимулы для повышения эф...