Фискальная консолидация

Определение фискальной консолидации. Использование нескольких видов баланса сектора общего государственного управления для оценки влияния мер на устойчивость государственных финансов. Определение сроков фискальной консолидации и налоговой нагрузки.
Краткое сожержание материала:

Размещено на

1. Определение фискальной консолидации

В зарубежных научных работах и рекомендациях международных организаций, касающихся содержания фискальной консолидации, предлагаются разные ее определения. В частности, специалисты ОЭСР приравнивают ее к государственной политике, направленной на уменьшение дефицита и накопления государственного долга [1].

В первом случае имеют в виду не дефицит государственного (федерального) бюджета, а дефицит сектора государственного управления в целом, во втором - долговые обязательства, накопленные в данном секторе. С другой стороны, фискальная консолидация сводится к улучшению баланса бюджета путем применения мер дискреционной фискальной политики в течение определенного периода (после которого они вводятся). В этом случае отображается уменьшение дефицита (как правило, структурного первичного баланса) на фоне непрерывного улучшения [2]. При этом под балансом бюджета понимают баланс финансовых операций сектора общего государственного управления [3].

Более широким является рассмотрение фискальной консолидации как комплекса мер, направленных на оптимизацию бюджетных расходов, осуществление структурных реформ, увеличение поступлений в бюджет не только путем изменений в системе налогообложения, но и за счет стимулирования экономики и бизнеса [4].

Отдельные ученые пытаются конкретизировать определения фискальной консолидации.

В частности, С. Барриоз, С. Лангедик и Л. Пенч считают, что фискальная консолидация сводится к улучшению циклически скорректированного первичного баланса: в течение 1 года - не менее 1,5%; в течение 3 лет - если ежегодно такой баланс не ухудшается более чем на 0,5% ВВП (плавная консолидация). При таком подходе годовая консолидация рассматривается как эпизод [5].

По определению Дж. Сакса, фискальная консолидация сводится к ликвидации основного фискального и квазифискального дефицита, являющегося причиной высокой инфляции.

Фискальная консолидация всегда предусматривает резкое уменьшение субсидий, а также государственных расходов на инвестиции с переводом большей их части именно на предприятия [6].

Таким образом, можно сделать вывод, что фискальная консолидация в большинстве случаев сводится к уменьшению дефицита сектора общего государственного управления и долга, накопленного в рамках данного сектора. Однако такой подход можно считать несколько упрощенным, поскольку внимание обращается на промежуточные результаты, а не на конечные ориентиры. На наш взгляд, фискальную консолидацию целесообразно рассматривать как систему реформирования фискальной сферы, направленную на повышение устойчивости государственных финансов [7].

К направлениям ее реализации относятся ограничение дефицита сектора общего государственного управления, уменьшение объемов и улучшение структуры государственного долга. При этом процесс не должен сопровождаться усилением негативных влияний на основные макроэкономические показатели развития страны (темпы роста ВВП, налоговую нагрузку, уровень потребления, величину платежеспособного спроса, уровень инфляции и др.).

2. Виды балансов бюджета

Для оценки влияния таких мер на устойчивость государственных финансов используют несколько видов баланса сектора общего государственного управления: фактический, первичный, циклически скорректированный и структурный. Этот подход применяется в большинстве развитых стран.

Под фактическим балансом, как правило, понимают баланс операций по мобилизации доходов, осуществлению расходов и кредитованию (привлечению и предоставлению займов) сектора общего государственного управления. Первичный баланс этого сектора представляет ту его часть, в которой не отображены финансовые потоки, связанные с осуществлением платежей, направленных на обслуживание государственных долговых обязательств. Таким образом, учитываются лишь объемы доходов и расходов бюджета, идущие на выполнение функций органов государственного управления в чистом виде, без учета платежей по обслуживанию государственных долговых обязательств.

Циклически скорректированный баланс учитывает поступления и расходы, вызванные циклическими факторами. Структурный баланс не учитывает циклически скорректированные изменения, одноразовые и временные выплаты. Иначе говоря - это общий баланс бюджета за исключением выплат процентов по валовому государственному долгу, влияния циклических факторов на доходы и расходы бюджета, эффекта одноразовых и временных операций в секторе государственного управления.

Все программы фискальной консолидации направлены на сбалансирование объемов доходов и расходов сектора общего государственного управления (при условии ограничения использования механизмов заимствований), достижение более адекватных (с учетом тенденций развития экономики) объемов доходов, поступающих в бюджетную систему и государственные целевые фонды, оптимизацию объемов и улучшение структуры расходов органов государственного управления, уменьшение размера и рационализацию структуры финансирования расходов, не перекрытых доходами, повышение эффективности расходования государственных ресурсов, уменьшение давления государственного и гарантированного государством долга на бюджетную и монетарную системы.

В то же время оказалось, что внедрение таких программ не только ведет к изменениям в фискальной сфере, но и влияет на экономический рост, уровень занятости, развитие денежно-кредитной системы, финансовый и реальный секторы экономики, финансирование социальных программ и т.п. В отдельных случаях (если такие влияния не полностью учтены) положительные результаты, достигнутые в ходе реализации программ фискальной консолидации, могут даже перекрываться негативными последствиями во многих сферах экономического и социального развития страны.

Достижение более низких объемов государственной задолженности и дефицита сектора общего государственного управления является одним из факторов, положительно влияющих на развитие страны. В результате уменьшения расходов на погашение такой задолженности высвобождается ресурс, который можно направить на развитие экономики и решение социальных проблем. Бюджет сектора общего государственного управления с более низкими показателями дефицита служит основой ограничения государственных заимствований и расходов государственных активов на их погашение и обслуживание в будущем. Это расширяет возможности для более сбалансированной (направленной на обеспечение поступательного развития) государственной финансовой политики.

Однако такие меры могут иметь и негативные последствия, ведь отмеченные программы, как правило, реализуются путем сокращения государственных расходов или расширения ресурсной базы, привлекаемой к выполнению бюджета сектора. Следствием такой политики могут стать уменьшение спроса (из-за сокращения социальных выплат), ограничение инвестиционных расходов государства или усиление фискального давления на налогоплательщиков. Поэтому реализация мер фискальной консолидации предусматривает проведение глубокого анализа всех возможных ее эффектов. Если окажется, что негативные влияния нивелируют достигнутые позитивные результаты, то такие программы будут требовать дополнения мерами, направленными на ограничение факторов дестабилизации экономического и социального развития.

Достаточно актуальны и вопросы внедрения мер, направленных на проведение фискальной консолидации в условиях накопления в таких объемах дефицита сектора общего государственного управления и государственного долга, когда страна оказывается на грани неплатежеспособности. Угроза возникновения дефолта из-за государственных долговых обязательств заставляет правительства вводить программы ускоренной фискальной консолидации. Примером могут быть Греция, Испания, Португалия, Кипр. Однако и в государствах, где не возникают такие финансовые ситуации, направленность на снижение уровня заимствований и общей задолженности правительства может иметь позитивные результаты.

3. Определение сроков фискальной консолидации и налоговой нагрузки

Особое значение приобретают вопросы сроков проведения фискальной консолидации. Такие меры, как правило, дают положительные результаты в течение средне- или долгосрочных периодов (при условии нейтрализации их возможных негативных влияний).

Следует также обратить внимание на необходимость координации таких программ с другими странами в рамках экономической интеграции.

Попытки реализовать программы ускоренной фискальной консолидации усиливают негативное влияние на социально-экономическое развитие страны. Достижение быстрых результатов в фискальной сфере (уменьшение объемов дефицита сектора общего государственного управления, снижение темпов наращивания государственного долга) предусматривает сокращение государственных расходов или повышение налоговой нагрузки, что нередко сопровождается снижением темпов экономического роста. В случае реализации мер фискальной консолидации путем падения уровня публичных расходов обостряются социальные проблемы, а также ограничивается финансирование программ реформирования экономики. Резкое уменьшение объемов и внесение изменений в структуру государственных заимствований могут привести к изменениям на финансовых рынках.

Большое значение отводится вопросам соотношения мер, направленных на уменьшение государственных расходов и увеличение доходов путем усиления налоговой нагрузки. По определению зарубежных ученых, фискальная консолидация, достигнутая благодаря уменьшению государственных расход...